Hacia el Tribunal de Cuentas ecuatoriano En febrero, el país recibió la visita de representantes de los organismos técnicos de control de América y Europa, quienes participaron en el Seminario Internacional Tribunales de Cuentas y Control Público, para exponer las particularidades de los modelos que se aplican en el cuidado de los bienes y recursos públicos, en distintas partes del mundo. Este evento académico fue organizado por la Contraloría General del Estado. El público asistente pudo conocer las diferencias entre los órganos colegiados, como los Tribunales de Cuentas y las instituciones con autoridades unipersonales, que es el caso de la Contraloría. La diferencia se sostiene en dos tradiciones jurídicas distintas: la anglosajona o common law y la europeo-continental. Al modelo de derecho anglosajón están adscritos los Estados sobre los cuales Reino Unido ejerció influencia, puesto que fueron sus colonias, como Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda, Canadá, Hong Kong, India, Malasia, Singapur y Sudáfrica. En este caso, la fuente principal de la ley es la jurisprudencia, es decir, las sentencias precedentes que sirven como referencia para nuevas decisiones. El organismo de control público cuenta con una autoridad unipersonal -Comptroller and Auditor General- y ejerce la función de fiscalización a través del control externo. En cuanto al segundo modelo, este se instauró en los países de Europa continental y en los territorios que colonizaron. Sus raíces se encuentran en el derecho romano, germano, canónico y en los principios Ilustrados. La norma jurídica surge de la ley, emitida por los órganos ejecutivo y legislativo y es interpretada por el ámbito judicial, por lo que la norma prescrita cuenta con legitimidad democrática. En general, las entidades fiscalizadoras superiores han adoptado una figura de autoridad que concuerda con el modelo jurídico de cada Estado, lo que armoniza el ejercicio de las facultades institucionales con el sistema jurídico imperante. En Ecuador, desde 1863 funcionó un Tribunal de Cuentas. Se trató de un organismo de carácter judicial obligado a efectuar el control de la hacienda pública. Estaba compuesto por dos salas y tenía jurisdicción para verificar las cuentas presentadas anualmente por el Ministro. Bajo esta figura el funcionamiento institucional tenía concordancia con la tradición jurídica continental, arraigada desde la colonia. Al finalizar el primer cuarto del siglo XX la misión estadounidense Kemmerer, contratada por el gobierno de Isidro Ayora, evaluó el sistema de control público de la época y propuso la instauración del modelo anglosajón, a través de la creación de la Contraloría General de la Nación, centralizando en un organismo independiente las funciones de contabilidad e intervención del gobierno. La institucionalización de la Contraloría se definió en 1927 con la aprobación de la Ley Orgánica de Hacienda, que estableció la autoridad del Contralor General independiente del poder ejecutivo y responsable de sus actos frente al poder legislativo. Durante 90 años se han efectuado varios cambios para fortalecer el funcionamiento institucional. En 1977 se aprobó la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control, LOAFYC. Allí se estableció que la Contraloría es el organismo superior de control de los recursos de las entidades del sector público. También se instauró el sistema de control gubernamental moderno, articulando los ámbitos administrativos y financieros del Estado con los procedimientos de control. Además, se desarrolló el Sistema Integrado de Contabilidad Gubernamental e Información Gerencial, para aprovechar los avances técnicos de la contabilidad comercial. Finalmente, se planteó la necesidad de implementar un sistema de control previo en cada institución, a través de las unidades de auditoría interna. 25 años más tarde, en 2002, el Congreso Nacional aprobó la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. A través de este cuerpo jurídico se reguló el funcionamiento de la entidad para examinar, verificar y evaluar el cumplimiento de la visión, misión y objetivos de las instituciones del Estado, se creó el sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado La Constitución redactada en 2008 articuló a la Contraloría con otros organismos dentro de la Función de Transparencia y Control Social, FTCS, para fortalecer la lucha contra la corrupción, lo que implicó la pérdida de facultades autonómicas. Luego, en 2015, la Asamblea Nacional resolvió modificar los artículos 211 y 212 de la carta política, eliminando la faculta para auditar la gestión de los recursos públicos y el cumplimiento de los objetivos de las instituciones públicas. Esta decisión fue revertida en 2018 por la Corte Constitucional. Hacia el Tribunal de Cuentas ecuatoriano Como resultado del análisis de la evolución histórica y jurídica del sistema de control público y del diagnóstico de los nudos críticos que dificultan la labor de la actual Contraloría, el organismo fiscalizador planteó la necesidad de cambiar su figura institucional por la de un ente colegiado que remplace al actual Contralor como máxima autoridad del sistema de fiscalización y auditoría. Esta propuesta se nutre constantemente de las experiencias internacionales exitosas. Bajo esta premisa se organizó el seminario internacional al que se hizo referencia previamente. El contralor del Estado, Pablo Celi, planteó esta expectativa durante su intervención, con la cual inició la jornada académica que se planificó como un espacio para discutir comparativamente las ventajas y aciertos de efectuar esta transformación. Las disertaciones de expertos juristas permitieron conocer cómo se estructuran las entidades fiscalizadoras en los países con las tradiciones democráticas más antiguas, así como la relación que entablan con el resto de la institucionalidad pública. Uno de los aspectos más importantes y profundamente analizados fue el fortalecimiento y aplicación de la función jurisdiccional, clave en el resarcimiento al Estado cuando existe afectación al erario y en la imposición de sanciones para la recuperación de valores extraviados debido a la aplicación inadecuada o la omisión de la norma. La discusión al respecto está abierta. Esta transformación, impulsada por la propia Contraloría, debe fortalecer la democracia ecuatoriana y a sus instituciones en función del respecto a la norma establecida. Así, a través del diálogo permanente con distintos sectores de la sociedad, se legitimarán los cambios que buscan mejorar las condiciones en las cuales las organizaciones cumplen con su cometido.
REVISTA DE LA CONTRALORÍA 137
Quito, marzo 2019