Periodo analizado: informes aprobados entre 2017 y 2021.

Muestra: 35 informes analizados / 263 hallazgos de auditoría.

Metodología: Deductiva, exploratoria y descriptiva.

Resumen: Utilizando una muestra de 35 informes de auditoría gubernamental, de exámenes especiales a las contrataciones efectuadas por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) para la construcción, reconstrucción y mantenimiento de vías, a nivel nacional, la Contraloría General del Estado (CGE) estableció las falencias recurrentes en la administración de los recursos públicos destinados a infraestructura vial.

Los informes empleados para la elaboración de este Reporte fueron aprobados por la CGE entre 2017 y 2021; acciones de control en las cuales se examinaron las contrataciones efectuadas entre enero de 2010 y diciembre de 2020 por el MTOP, para la elaboración de estudios y diseños, construcción y fiscalización de las obras de vialidad, en jurisdicciones que son competencia del Gobierno Nacional.

Del análisis de estos informes se obtuvieron 263 hallazgos (registros de la investigación). Se concluyó que la irregularidad recurrente en la mayoría de las auditorías está relacionada con incumplimientos de las obligaciones contractuales por parte de las empresas a cargo de la construcción, fiscalización y elaboración de estudios y diseños de las obras.

Desarrollo de la investigación

Falencias recurrentes en la gestión de los recursos públicos en el área de vialidad

Luego de la sistematización y análisis de los hallazgos contenidos en los informes generales de auditoría gubernamental, se establecieron las siguientes irregularidades recurrentes en los procesos de contratación pública efectuados por el MTOP, para dotar o mejorar la infraestructura vial:

1. Incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los contratistas.
2. Falencias en la elaboración de especificaciones técnicas y cláusulas contractuales.
3. Cálculo incorrecto de los valores por pagar a los contratistas.
4. Ausencia de estudios completos, definitivos y aprobados, previo al inicio de las obras.
5. Incumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por el MTOP.

Ilustración 1: Falencias recurrentes en construcción, reconstrucción y mantenimiento de vías[1].

1. Primera falencia recurrente: incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los contratistas

De los 263 hallazgos empleados para realizar este Reporte, 111 están relacionados con incumplimientos de los términos contractuales por parte de los contratistas. Las inobservancias a las obligaciones ocurrieron tanto en los contratos para la elaboración de estudios y diseños, como en la fiscalización y construcción de las obras, según el siguiente detalle:

• Incumplimiento de las obligaciones contractuales en la elaboración de estudios y diseños

El análisis de los informes permitió determinar que los consultores contratados para realizar los estudios y diseños de las obras de infraestructura vial no entregaron oportunamente los productos contemplados en los contratos, lo que retrasó el inicio de los trabajos y ocasionó que los estudios se entreguen desactualizados.

• Incumplimientos de las obligaciones contractuales por parte de los fiscalizadores de las obras

En 30 hallazgos, los auditores identificaron que las empresas fiscalizadoras incumplieron las obligaciones contractuales adquiridas con el MTOP. Los contratistas no efectuaron las actividades destinadas a garantizar la ejecución adecuada de los contratos de obra, con estricto cumplimiento de las cláusulas, programas, cronogramas, plazos y costos previstos, como lo establece la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP).

Los informes de auditoría advierten retrasos en la entrega de planos finales, demoras en la elaboración y entrega de los informes de avance de obra y de las actividades de fiscalización, falta de ensayos para verificar la calidad de los materiales utilizados en las vías, cálculo erróneo de multas, evaluación incorrecta del cumplimiento de los cronogramas de trabajo, entre otras.

Las compañías encargadas de controlar el desarrollo de las construcciones tampoco contaron con el personal técnico adecuado para realizar las labores de fiscalización, no revisaron de manera prolija las planillas de avance y liquidación de las obras, ni verificaron que las constructoras cumplan todas sus obligaciones en la construcción de las vías.

Estos incumplimientos ocasionaron el aparecimiento de grietas y fisuras en las capas de rodadura, pagos a las constructoras sin sustento por trabajos mal ejecutados, multas no aplicadas ni cobradas, desconocimiento del estado real de las obras y del cumplimiento cabal de las especificaciones técnicas, pagos pendientes, obras deterioradas y en riesgo de colapsar.

• Incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de las constructoras de las obras

En 77 hallazgos constan observaciones referentes a incumplimientos de las obligaciones contractuales por parte de los constructores de los proyectos viales. Las auditorías identificaron que los contratistas incumplieron los cronogramas valorados de trabajo o ampliaciones injustificadas y por fuera de la norma de los plazos, sin que se impongan las multas respectivas.

Los materiales que se emplearon en los proyectos no cumplieron las especificaciones técnicas señaladas en los contratos, ocasionando daños prematuros en las vías, como fisuras, grietas, fallas y defectos constructivos que no fueron resueltos por las contratistas y que generaron perjuicios económicos para el MTOP.

En otros casos, los contratistas no entregaron seguros y pólizas de riesgos de trabajo, no señalizaron las vías, no remediaron pasivos ambientales, calcularon planillas utilizando fórmulas no contempladas en los contratos, ejecutaron rubros que no tenían relación con los objetos contractuales, no garantizaron durabilidad y calidad y tampoco dieron mantenimiento oportunamente a las vías.

Los incumplimientos derivaron en pagos a los constructores sin sustentos documentales ni legales, pagos por trabajos incompletos o que no fueron ejecutados, fallas técnicas, porosidades, baches y desprendimiento de materiales en las capas asfálticas, demoras en la finalización de los proyectos, aspectos que afectaron el cumplimiento de los objetivos de las obras y de las inversiones.

2. Segunda falencia recurrente: elaboración de especificaciones técnicas y cláusulas contractuales

Otra irregularidad recurrente en las contrataciones para la construcción, reconstrucción y mantenimiento vial estuvo relacionada con la elaboración de las especificaciones técnicas y las cláusulas contractuales. En 24 hallazgos se observó que no se establecieron adecuadamente las características de los proyectos, condiciones económicas, legales y contractuales.

Esta falencia se observó en 3 ocasiones en contratos suscritos para elaborar estudios y diseños de los proyectos, dos veces en la fiscalización y en 19 casos en las contrataciones para la ejecución de las obras, como se observa en la ilustración 3:

Ilustración 3: Distribución por objeto contractual de la segunda falencia recurrente.

• Falencias en la elaboración de especificaciones técnicas y términos contractuales en los contratos para elaborar los estudios y diseños de los proyectos

Los funcionarios a cargo de la definición de las especificaciones técnicas y de las cláusulas contractuales no caracterizaron adecuadamente las actividades a realizar, ni el marco normativo para que los consultores a cargo de la elaboración de los estudios y diseños de las obras cumplan los objetivos de los contratos.

Además, se observaron deficiencias en la elaboración de los presupuestos de los contratos, debido a que los costos de las consultorías no se establecieron de acuerdo a los parámetros legales vigentes y se reconocieron valores no contemplados en la normativa aplicable a este tipo de contrataciones.

• Falencias en la elaboración de especificaciones técnicas y términos contractuales para la fiscalización de los proyectos

Con respecto a la fiscalización, las auditorías concluyeron que los montos de los contratos se definieron sin observar las disposiciones de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y su reglamento de aplicación, ocasionando que estos se suscriban por valores superiores a los realmente calculados sobre la base de la normativa relacionada.

Tampoco se contemplaron todos los compromisos que debían asumir los contratistas, ni se definieron las sanciones aplicables por incumplimientos y las multas a imponer. Esta inobservancia originó que no se exija el respeto de las obligaciones y que no se puedan aplicar sanciones, afectando la correcta supervisión de las obras.

• Falencias en la elaboración de especificaciones técnicas y términos contractuales para la construcción de los proyectos

Se observaron 19 hallazgos en los que se determina que los contratos de obra se elaboraron con especificaciones técnicas insuficientes y con cláusulas contractuales que no se ciñeron a la normativa. Se evidenciaron costos referenciales sobrestimados por mano de obra, materiales y transporte, inconsistencias en la determinación de presupuestos y cantidades de obra incorrectas.

Además, no se observó la normativa ecuatoriana de construcción, se incluyeron cláusulas inconsistentes con los objetivos de las contrataciones y los procesos se desarrollaron sobre la base de especificaciones técnicas incompletas e insuficientes.

Estas falencias ocasionaron la revocatoria de actos administrativos, retrasando la contratación de proyectos, imprecisiones en el contenido de los contratos, convocatorias y suscripción de contratos con presupuestos sobrevalorados, pagos injustificados, multas no aplicadas ni cobradas, incongruencias entre las fechas de finalización de los trabajos y entrega de las obras, así como ingresos inferiores a los proyectados por cobros de peajes.

3. Tercera falencia recurrente: cálculo incorrecto de los valores por pagar a los contratistas

Los hallazgos relacionados con el cálculo incorrecto de los valores por pagar a los contratistas se identificaron en 21 ocasiones, en los ámbitos de la construcción de las obras y su fiscalización, como se muestra en el la ilustración 4:

Cálculo incorrecto de los valores por pagar a los contratistas en los contratos para la construcción de obras

Las auditorías evidencian errores por parte de los servidores que administraron los contratos, como la inclusión en exceso de las cantidades de ciertos rubros, aplicación incorrecta de fórmulas para el reajuste de precios o el uso de fórmulas distintas a las previstas en la normativa. Estas falencias se suscitaron debido a la falta de revisión de planillas previo a la aprobación de los pagos, para verificar que correspondan a lo establecido en los contratos.

En otros casos, se tramitaron pagos superiores por materiales, mano de obra y maquinaria, que no fueron utilizados o se usaron en una proporción menor a la que pagó el MTOP.

• Cálculo incorrecto de los valores por pagar a los contratistas, en los contratos para fiscalización

En las auditorías se observó que la falta de control de parte de los fiscalizadores contratados no permitió detectar pagos duplicados. Además, se aprobaron ítems que no correspondían al objeto de los contratos y se identificó que no se aplicaron descuentos de anticipos, al momento de aprobar el pago de planillas a los contratistas.

4. Cuarta falencia recurrente: ausencia de estudios completos, definitivos y aprobados previo al inicio de las obras

De la muestra analizada, esta variable se repitió en 18 hallazgos de auditoría.  La falta de estudios en la construcción de varios proyectos ocasionó que las obras se desarrollen utilizando cálculos desactualizados, que se generen cambios sobre la marcha o que se intervengan estructuras sin emplear los diseños establecidos en el contrato.

Estas faltas ocasionaron pagos injustificados y la implementación de proyectos que no cumplen los parámetros establecidos en normativa técnica vigente a la fecha de ejecución de las obras.

5. Quinta falencia recurrente: incumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por parte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas

Sobre el análisis de los 35 informes de auditoría, 18 hallazgos se relacionaron con incumplimientos de obligaciones por parte del MTOP. En el análisis destacan los aspectos ambientales: la entidad ejecutó proyectos viales sin contar con las licencias, certificaciones ni planes de manejo ambiental, para mitigar, controlar y remediar posibles impactos en la naturaleza.

El MTOP incumplió la Ley de Gestión Ambiental y su obligación de gestionar oportunamente la aprobación de licencias ambientales para los proyectos. Tampoco presentó la documentación requerida por el Ministerio del Ambiente (MAE) para obtener la aprobación y contratar auditorías ambientales y no se realizaron los análisis técnicos correspondientes en las áreas que serían afectadas por las obras.

Por otro lado, la entidad no gestionó ni ejecutó las garantías contractuales para la recuperación de anticipos entregados para las obras contratadas, luego de determinar incumplimientos de los contratistas y aplicar terminaciones unilaterales de contratos. La entidad también infringió sus obligaciones económicas con varias contratistas, provocando retrasos en los trabajos, suspensiones de obras y que se afecten los plazos de entrega.

Asimismo, el MTOP no tramitó oportunamente la expropiación de varios predios en los que debían ejecutarse las obras, perjudicando a los propietarios de los terrenos, quienes no recibieron la compensación respectiva oportunamente.

[1] En la variable “otros” se agruparon hallazgos que no tienen una incidencia significativa para el Reporte. Entre ellas constan: falencias en la calificación de contratistas, falta de publicación de documentación en el Portal de Compras Públicas, cambios de condiciones contractuales sin sustento, compromisos sin instrumentos contractuales, falta de documentos de respaldo, entre otros.

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