Contraloría General del Estado

Reporte de control público No. 4

 

Tema: gestión integral de desechos y residuos sólidos.

Periodo analizado:  informes aprobados entre 2015 y 2021.

Muestra: 28 informes de exámenes especiales analizados / 165 conclusiones de auditoría.

Metodología: Deductiva, exploratoria y descriptiva.

Periodo de las operaciones examinadas: desde 2011 hasta 2020.

La Contraloría General del Estado (CGE) elaboró el cuarto Reporte de Control Público, en el cual se sistematizaron y analizaron las conclusiones de 28 informes de auditoría gubernamental, aprobados entre 2015 y 2021. Al respecto, se abordó la gestión integral de desechos y residuos sólidos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), empresas públicas municipales y el Ministerio de Ambiente.

Entre los aspectos analizados durante las auditorías constan la construcción, análisis técnicos, impactos ambientales y operación de rellenos sanitarios, botaderos y escombreras; obtención y vigencia de permisos, certificaciones, registros y licencias ambientales que garanticen la seguridad de las operaciones, emitidos por la autoridad competente; procesos de contratación pública para recolección, transporte, procesamiento y disposición final de los desechos y residuos  domésticos e infecciosos.

 

A partir del análisis de los informes, se obtuvieron 165 conclusiones de auditoría, que se clasificaron en 16 categorías. Luego de ponderar los resultados, se establecieron las irregularidades recurrentes en las acciones de control efectuadas a las operaciones relacionadas con la gestión de desechos y residuos sólidos en el Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica, cuatro empresas públicas municipales y 14 gobiernos descentralizados cantonales.

La falencia con mayor cantidad de apariciones fue el incumplimiento de la normativa ambiental, lo que se observó en la ausencia de licencias ambientales para la construcción y operación de rellenos sanitarios y escombreras, falta de auditorías de cumplimiento y de implementación y seguimiento a los planes, programas y acciones de control y mitigación de los impactos ambientales.

Desarrollo de la investigación: falencias recurrentes en la gestión integral de desechos y residuos sólidos

 Luego del análisis del contenido de las conclusiones de los exámenes especiales, su categorización y ponderación, se establecieron las siguientes irregularidades recurrentes en las operaciones relacionadas con gestión integral de los residuos y desechos sólidos:

  1. Incumplimiento de normativa ambiental.
  2. Incumplimiento de obligaciones contractuales / convenios / acuerdos.
  3. Planificación inadecuada de las contrataciones / adquisiciones / operaciones.
  4. Falencias en la calificación de ofertas.
  5. Falencias en la elaboración de estudios de mercado / cálculo de presupuesto referencial.
  6. Falencias en la elaboración de pliegos / especificaciones técnicas / términos de referencia.
  7. Otros [1]

1. Incumplimiento de normativa ambiental

Sobre el estudio de 165 conclusiones, 57 se relacionaron con el incumplimiento de la normativa ambiental, lo que corresponde al 34,55 % de los resultados del análisis.

Los informes detallan que las entidades responsables no gestionaron la obtención de licencias ambientales para la operación de escombreras y rellenos sanitarios, por lo que no contaron con la autorización de la autoridad competente. Tampoco cumplieron las obligaciones y condiciones para prevenir, mitigar o corregir los efectos causados por estas actividades en los ecosistemas.

Los proyectos que contaron con licencias ambientales operaron fuera de las áreas delimitadas en esos documentos; no se contrataron oportunamente auditorías ambientales de cumplimiento; no se operativizaron los planes de manejo ambiental y programas de monitoreo y seguimiento, ni se implementaron políticas, reglamentos y ordenanzas para regular el manejo de desechos y residuos e incentivar la participación de la ciudadanía en la diferenciación de los residuos.

Se observaron falencias y falta de planificación en los cierres técnicos de botaderos a cielo abierto y la ausencia de controles sobre la calidad de los efluentes (líquidos residuales) de las plantas de tratamiento de lixiviados. Los líquidos, producto de la descomposición de los desechos y residuos, antes de ser descargados a fuentes hídricas naturales, rebasaron el límite de elementos tóxicos permitidos, según la normativa ambiental.

En el caso de la gestión de desechos peligrosos generados en las casas de salud, los municipios utilizaron vehículos y equipos que no fueron los apropiados y que no recibieron mantenimiento, para el traslado desde el lugar de recolección hasta los sitios de disposición final.

Tampoco se precauteló la seguridad del personal que ejecutó las tareas de barrido, recolección y transporte de los desechos y residuos sólidos, dado que no se controló la entrega y uso de indumentaria de protección.

 

2. Incumplimiento de obligaciones contractuales / convenios / acuerdos

En 25 conclusiones, que corresponden al 15,15 % del total de resultados empleados en el análisis, se evidenciaron incumplimientos de las obligaciones contractuales y de las cláusulas de los convenios suscritos, por las alcaldías, empresas públicas municipales y el Ministerio del Ambiente, con otras entidades, tanto estatales como privadas, para la gestión de los residuos sólidos.

Los exámenes especiales identificaron falta de supervisión sobre el avance de los compromisos, ausencia de informes administrativos sobre la ejecución de los contratos, proveedores que no subsanaron las observaciones emitidas por los administradores de los contratos y que no aplicaron las metodologías ni los planes de manejo ambiental establecidos en los términos de referencia.

Además, los contratistas incumplieron con lo ofertado en cuanto a la cantidad, perfil y experiencia de los profesionales dispuestos para el desarrollo de los proyectos. Tampoco presentaron garantías técnicas, pólizas de responsabilidad civil y garantías de buen uso de los recursos públicos entregados como anticipos.

Los proveedores no detallaron las características ni el volumen de los materiales que ingresaron en las áreas de disposición final de desechos y residuos sólidos, dificultando las acciones para el mantenimiento y utilidad efectiva de los espacios.

Se detectaron retrasos en la ejecución de los contratos y concesión de prórrogas sin justificación, perjudicando el desarrollo de los proyectos. Por ejemplo, en las consultorías contratadas para gestionar los residuos sólidos, los proveedores no entregaron los informes de viabilidad técnica a tiempo, imposibilitando la obtención de licencias ambientales oportunamente.

Los incumplimientos indicados ocasionaron sanciones económicas que no fueron aplicadas ni cobradas, provocando pérdidas para las entidades contratantes.

 

3. Planificación inadecuada de las contrataciones / adquisiciones / operaciones

En el 8,48 % de las conclusiones, correspondiente a 14 observaciones de auditoría, se establecieron irregularidades en la planificación de las contrataciones, adquisiciones y operaciones para la gestión integral de desechos y residuos sólidos.

Se suscribieron contratos complementarios sin justificación técnica, para el servicio de recolección y transporte de basura, debido a que no se planificó el inicio de nuevos procesos de contratación. Esto limitó la participación de nuevos oferentes y que no se garanticen las mejores condiciones, en calidad y precios, para las entidades.

Los informes de auditoría señalan que no se realizaron evaluaciones y controles a programas de rutas de recolección, por lo que no se garantizó eficiencia y beneficio a la comunidad. Tampoco se ejecutó el seguimiento y registro de la cantidad de desechos peligrosos trasladados a los rellenos sanitarios.

Los municipios no planificaron y definieron, de forma técnica, las zonas para disposición final del material descartado, en nuevos centros de gestión de residuos.

La maquinaria, equipos y vehículos que operaron en el servicio de recolección y traslado, de propiedad de los gobiernos descentralizados, no recibieron mantenimientos preventivos y correctivos, a fin de prever y corregir problemas mecánicos y evitar la paralización de las actividades. Esto ocurrió por la falta de planificación oportuna, para iniciar los procesos de contratación con los talleres.

Aunque la normativa prevé el uso de prendas de protección para el personal recolector, se evidenció que no se programó la entrega de las mismas; no se distribuyeron overoles, buzos, fajas, mascarillas, guantes, entre otros artículos. Las áreas respectivas no exigieron ni inspeccionaron el uso de las prendas, comprometiendo la integridad física de los trabajadores.

Finalmente, los informes señalan la contratación recurrente de bienes y servicios mediante procedimientos de ínfima cuantía, por montos superiores a los autorizados, debido a la falta de previsión de las necesidades a satisfacer para la gestión de desechos y residuos sólidos.