Antes de la emergencia sanitaria, aproximadamente 268.000 niños, niñas y adolescentes ya estaban fuera del sistema educativo y aproximadamente 187.277 tenían rezago escolar de más de dos años. No estudiar los expone a riesgos como trabajo infantil, mendicidad, explotación sexual y reclutamiento forzado en actividades ilícitas. 

Unicef, enero 2021.

La Contraloría General del Estado (CGE) elaboró el séptimo Reporte de Control Público, en el cual se analizaron los resultados de las acciones de control, aprobadas entre 2014 y 2022, a los procesos de contratación pública para la construcción y mantenimiento de infraestructura educativa, a nivel nacional.

Para el estudio se empleó una muestra de 23 informes de auditoría gubernamental, que describen los exámenes a las operaciones, efectuadas desde 2009 hasta 2020, en 19 provincias del país, por entidades adscritas al Ejecutivo (5), gobiernos descentralizados municipales (1) y empresas públicas (1), para la implementación de unidades educativas del milenio (UEM), unidades educativas estandarizadas del milenio (Ueem), unidades educativas réplica estandarizada (Uere ) y unidades educativas provisionales tipo milenio.

Luego de realizar el análisis del contenido de los informes, se obtuvieron 271 hallazgos de auditoría, que fueron categorizados y ponderados para identificar las falencias recurrentes en la gestión de los recursos públicos destinados a la provisión de infraestructura educativa. El estudio arrojó que las irregularidades preponderantes fueron[1]:

1. Incumplimiento de obligaciones contractuales.
2. Falencias en el desembolso y recuperación de recursos.

1. Incumplimiento de obligaciones contractuales

La cubierta de varios bloques de la Unidad Educativa del Milenio Santa Rosa, ubicada en la parroquia Santa Rosa del cantón El Chaco, provincia de Napo, presentó filtraciones de agua lluvia y la malla electrosoldada de la losa del bloque de tecnología no se instaló a la altura de diseño y presentó oxidación. Las deficiencias constructivas ocasionaron un pago no justificado, deterioro prematuro del acero y daños en cielos rasos, poniendo en riesgo la seguridad de los ocupantes.

Informe DNA2-0046-2019, aprobado en diciembre de 2019.

El 34 % de los hallazgos señalan que los contratistas, seleccionados para la construcción y mantenimiento de infraestructura educativa, no cumplieron con las obligaciones constantes en los contratos, como cronogramas de trabajo, características de la infraestructura y perfil profesional del personal técnico empleado en las obras.

Durante la ejecución de las acciones de control se observaron vigas sin el recubrimiento mínimo requerido y columnas con irregularidades, debido a que no se aplicaron las buenas prácticas de ingeniería, establecidas en la Norma Ecuatoriana de la Construcción (NEC). Las deficiencias pusieron en riesgo la seguridad de los ocupantes e impidieron que los inmuebles presten servicios óptimos a las comunidades educativas.

En algunos casos se utilizaron materiales distintos a los establecidos en los pliegos y especificaciones técnicas; las losas presentaron filtraciones de aguas lluvias y deterioros prematuros del acero; hay desviación de columnas y daños en cielos rasos, por lo que las construcciones no cumplieron el fin para el cual fueron contratadas.

No se efectuaron los ensayos de laboratorio y de campo, estipulados contractualmente para garantizar la calidad de los materiales, su resistencia y la seguridad de las estructuras. Aunque en ciertas obras sí se evaluó el hormigón, los estudios no se realizaron en función del área, volumen y edad señalada en los contratos.

Los contratistas no entregaron los certificados de calidad de los materiales, manuales de funcionamiento, operación y mantenimiento de equipos, ni facturas que permitan verificar la compra de los materiales e insumos que fueron parte de los bienes instalados en las obras. No presentaron certificados ISO 9001, ISO 14001 y Ohsas, relacionados con el cumplimiento de procedimientos, prevención de la contaminación y normas de seguridad y salud ocupacional.

Los informes de auditoría advierten que no se empleó personal técnico que responda al perfil que especificaron los contratos, como ingenieros civiles, hidráulicos sanitarios, eléctricos, ambientales y profesionales especializados en salud y seguridad ocupacional. Los responsables de controlar el desarrollo adecuado de los proyectos no exigieron a los contratistas la participación del talento humano adecuado, de acuerdo a los porcentajes establecidos.

Además, se cambió el personal técnico sin la autorización de la entidad, impidiendo que se determine si los profesionales que intervinieron en los proyectos cumplieron con el perfil y experiencia establecidos en los pliegos.

En cuanto a las obligaciones con los trabajadores, no fueron afiliados al Instituto de Seguridad Social (Iess), aunque se transfirieron recursos públicos para cubrir ese concepto. Se detectaron planillas, presentadas como sustento de los aportes realizados al Iess, que no correspondieron a los periodos de los contratos.

Otro aspecto recurrente fue el incumplimiento de los plazos contractuales. Las auditorías identificaron incumplimientos injustificados de los cronogramas valorados de las obras, que retrasaron la entrega de las unidades educativas y el inicio de operaciones.

A pesar de los incumplimientos, las instituciones públicas entregaron informes favorables y se suscribieron actas de entrega recepción sin imponer las multas que dispone la ley. Tampoco se iniciaron trámites para declarar a las constructoras como contratistas incumplidos y terminar unilateralmente los contratos.

2. Falencias en el desembolso y recuperación de recursos

En la construcción de la Unidad Educativa del Milenio, ubicada en la parroquia Victoria del Portete del cantón Cuenca, provincia de Azuay, se efectuaron pagos por los rubros: cubierta de policarbonato, transformador trifásico, tablero de transferencia entre otros ítems, sin comprobar que hayan sido instalados y en funcionamiento, beneficiando de forma injustificada al contratista de la obra y al fiscalizador contratado.

Informe DR2-DPA-APyA-0004-2017, aprobado en septiembre de 2017.

El 21 % de los hallazgos de auditoría, obtenidos de la muestra de informes empleados para la elaboración del presente Reporte, señalan falencias en el desembolso y recuperación de recursos financieros, por parte de las entidades públicas. Esta categoría recoge irregularidades en los procesos de pago a los proveedores, que derivaron en egresos injustificados de las arcas del Estado.

Los equipos de control identificaron desembolsos que no cumplieron los requisitos legales para efectuarse. La documentación de respaldo no estuvo completa y con las firmas de responsabilidad respectivas, que sustenten el uso de los recursos transferidos a las contratistas. Tampoco se realizaron verificaciones de las obras y de los equipos entregados, así como su funcionamiento, para garantizar que concuerden con las especificaciones técnicas y no se validó el cumplimiento cabal de los cronogramas contractuales.

Los expedientes no contienen sustentos de las actividades reportadas por los contratistas; se pagaron rubros adicionales que no fueron requeridos por las entidades; volúmenes de obra inexactos, trabajos duplicados o que no formaron parte de los términos de referencia. Además, las contratistas facturaron ítems que constaban entre sus obligaciones, como la construcción de vías y campamentos para el uso de su personal.

Las auditorías establecieron observaciones sobre la suscripción de contratos complementarios. Estos instrumentos se ejecutaron por montos mayores a los establecidos en los contratos principales, sin justificaciones técnicas y económicas.

No se constató que los equipos de técnicos especializados se hayan conformado de acuerdo a los pliegos, ni el cumplimiento de los tiempos planificados, según los perfiles profesionales que se ofertaron. Tampoco se evidenciaron documentos que sustenten el pago de cargas sociales directas, subcontratos, servicios varios y remuneraciones al personal.

Los auditores observaron desfases entre las fechas de presentación de las planillas, autorización de los pagos y la terminación de los trabajos. Por su parte, los administradores de contrato y fiscalizadores de obra no gestionaron y exigieron que se devenguen los anticipos, por lo que las entidades mantienen recursos pendientes de recuperar, que están en poder de los contratistas.

[1] Otras categorías, menos representativas, de acuerdo al orden de ponderación, son: falencias en la recepción de obras y liquidación de contratos; ausencia/falencias en estudios completos, definitivos y aprobados; incumplimiento de las obligaciones contractuales de la entidad contratante; calificación de ofertas sin considerar lo establecido en los pliegos; se asumieron compromisos sin la suscripción de contratos, planificación inadecuada de las contrataciones/adquisiciones/operaciones; ausencia de garantías/pólizas; falencias presentadas en el acceso a información pública obligatoria, entre otros.

Tags: