La Contraloría General del Estado (CGE) analizó 20 informes de auditorías gubernamentales, aprobados entre 2021 y 2023, en los cuales se examinaron las operaciones ejecutadas por la Corporación Nacional de Electricidad (Cnel) para la comercialización y distribución de energía eléctrica a nivel nacional.
En las acciones de control se analizó el cumplimiento del marco legal aplicable a las inversiones que realizó la Cnel, entre 2016 y 2022, para la construcción de infraestructura civil y tecnológica, contratación de consultorías y adquisiciones de equipos e insumos.
Dato:
La Cnel tiene como objetivo brindar el servicio público de distribución y comercialización de energía eléctrica para satisfacer la demanda poblacional.
Luego de analizar, categorizar y sistematizar los hallazgos de las acciones de control, se obtuvieron 132 registros, que fueron ponderados para determinar las irregularidades recurrentes en la administración de los recursos públicos en la Cnel. Estadísticamente, las más representativas fueron:
- Incumplimiento de las obligaciones contractuales.
- Ausencia / falencias en estudios completos, definitivos y aprobados.
- Falencias en la calificación de ofertas.
- Otros[1]
Incumplimiento de obligaciones contractuales
En la construcción del soterramiento del Portoviejo el contratista instaló tubería Pead (polietileno de alta densidad), sin que cumpla con las características y especificaciones técnicas, dado que esa tubería es usada en redes de agua potable. Esto ocasionó inconvenientes constructivos como la explotación del relleno y daños en la carpeta asfáltica.
Informe No. DNA4-0051-2021
El 40 % de hallazgos, que constan en los informes de auditoría empleados para elaborar el Reporte, advirtieron incumplimientos de las obligaciones contractuales por parte de los proveedores de la Cnel -y sus consecuencias-, en los procesos para garantizar la distribución y comercialización de energía eléctrica, a todo el país.
De acuerdo con las acciones de control, las contratistas no cumplieron con el porcentaje de avance físico de las obras establecido en los cronogramas valorados y sus reprogramaciones, dificultando el desarrollo de los proyectos por la suspensión de trabajos y retrasos en la entrega de rubros. Sin embargo, no se calcularon, aplicaron ni cobraron las multas estipuladas en los contratos, ocasionando un perjuicio económico a la Cnel.
El personal que estuvo a cargo de la fiscalización y administración de los contratos no controló que las solicitudes de extensión de plazo, presentadas por los proveedores, cuenten con los respaldos que justifiquen imprevistos de carácter técnico, económico o de fuerza mayor, como determina la ley.
Por ejemplo, en el contrato de construcción de redes subterráneas eléctricas y redes de telecomunicaciones en Portoviejo, del Plan de reconstrucción integral de las zonas afectadas por el terremoto de 2016 (Priza), los trabajos iniciaron, sin justificación, entre 205 y 202 días posteriores a la suscripción del contrato y entrega del anticipo, respectivamente. Esto ocasionó que las poblaciones no puedan superar de forma inmediata la situación de emergencia.
Contraloría también ha advertido que los contratistas no ejecutaron los proyectos conforme a los documentos precontractuales, como planos, diseños, tablas de cantidades, especificaciones técnicas y términos de referencia establecidos. Las inobservancias provocaron inconvenientes constructivos, pagos que superaron lo presupuestos referenciales y que, en algunos casos, no se cumplan los objetivos de las inversiones.
En la construcción de redes eléctricas subterráneas de Portoviejo, los incumplimientos de la contratista causaron que se presenten deficiencias constructivas de obra civil, como roturas, grietas y daños en los bordillos y cunetas; los pozos de telecomunicaciones contenían agua en su interior y no tenían conexiones domiciliarias; la obra no se estaba energizada, porque la red eléctrica de medio y bajo voltaje no se puso en funcionamiento y el cuarto de celdas no fue terminado.
Los hallazgos de auditorías empleadas para elaborar este Reporte también se refirieron a los materiales y equipos. Se evidenció que los proveedores no cumplieron con sus ofertas ni extendieron las garantías para exigir reparaciones o restituciones en caso de daños o averías. Este es el caso de la adquisición de dispositivos electrónicos inteligentes (Ieds) para transformadores de potencia y alimentadores de distribución, en la Unidad de Negocio Manabí de la Cnel. Los insumos que recibió la entidad fueron de una marca distinta y no contaron con los certificados de origen y las garantías estipuladas en los documentos precontractuales.
Las contratistas tampoco observaron los términos de referencia señalados en los contratos. Las compañías consultoras y fiscalizadoras no entregaron los informes requeridos en cada caso, como catastro de telecomunicaciones, diseños de acometidas, instructivos, reportes diarios y libros de obra, entre otros documentos.
Finalmente, se identificó que no se calificación los perfiles técnicos, para la incorporación de personal a los proyectos. La entidad no contó con los documentos que respalden y permitan verificar la formación de los técnicos para el desarrollo de los trabajos.
Ausencia / falencias en estudios completos, definitivos y aprobados
No se contó con estudios completos, diseños definitivos, planos constructivos, ensayos, análisis de capacidad de carga, permisos municipales y especificaciones técnicas, por lo que se construyó un muro de gaviones con un sistema de drenaje deficiente y un diseño constructivo no acorde a las características del suelo del talud, lo que ocasionó el socavamiento y derrumbe de una franja del muro.
Informe No. DNA4-0020-2022
Con el 15 % de los hallazgos, la ausencia de estudios —técnicos y económicos— completos, definitivos y aprobados fue la segunda irregularidad recurrente, en los exámenes especiales a las operaciones efectuadas entre 2016 y 2022 por la Corporación Nacional de Electricidad (Cnel).
Debido a la usencia de análisis económicos completos, los costos de las contrataciones no garantizaron condiciones beneficiosas para la entidad. Los estudios de mercado carecieron de sustentos e información, como: proformas, características de los bienes, monto de adjudicaciones anteriores similares, variación de precios, alternativas, etc.
En consecuencia, no se justificaron los costos referenciales y en los pliegos constaron únicamente montos globales, sin determinar los valores unitarios, lo que dificultó el control de los presupuestos y sus incrementos. Así mismo, se presentaron diferencias entre los precios del mercado y los facturados a la Cnel por los contratistas
Por ejemplo, en el caso del plan Ilumina tu barrio, los gerentes generales de la empresa pública no solicitaron los análisis de la Agencia de Regulación y Control de Electricidad (Arconel) para determinar el costo del servicio de alumbrado público general. Esto dificultó controlar la ejecución del proyecto y la utilización de los desembolsos.
Con respecto a los estudios técnicos, su ausencia causó que se contraten productos de consultorías que no fueron utilizados; falta de funcionalidad de ciertos rubros; infraestructuras necesarias que no formaron parte de los planos; edificaciones que no respondieron a los requerimientos de los terrenos en los cuales se implantaron.
Auditoría identificó que en el proyecto Priza los estudios aprobados se modificaron sin justificación, reduciendo el perímetro de los trabajos de soterramiento. También se incluyeron rubros de obra civil, de telecomunicaciones y eléctrico sobre los cuales no se elaboraron especificaciones técnicas y se realizaron trabajos en áreas que no estuvieron definidas en los diseños originales.
Estos cambios y el incremento injustificado de obras ocasionaron que no se utilicen todos los estudios contratados por la Cnel para el soterramiento de cables y que no se garantice la funcionalidad de las intervenciones que no formaron parte del contrato.
Tampoco se contó con estudios y diseños, definitivos y actualizados para la reconstrucción de los alimentadores de la subestación San Vicente y el proyecto de reconstrucción y reubicación de la línea de subtransmisión San Vicente – Jama, parte del plan Priza, para reconstruir las zonas afectadas por el terremoto de 2016. Como consecuencia, la subestación careció de sistemas de drenaje y mitigación que eviten la acumulación de agua lluvia en torno a la plataforma.
Trabajos en la subestación, como la implementación de alimentadores, repotenciación de transformadores, cambio de la red de bajo voltaje por una red preensamblada, información de carga existente, demanda de diseño, alumbrado público y caídas de tensión en circuitos secundarios se realizaron sin planos, afectando la elaboración de los términos de referencia, que no incluyeron información necesaria para la ejecución de los contratos.
La ausencia de estudios y cálculos completos provocó que las estructuras de la línea de transmisión no concuerden con los requerimientos reales del terreno y de las redes de media tensión existentes. En este contexto, el objeto de la contratación se incumplió y se pagó por postes izados que no prestaron servicio a la comunidad.
Falencias en la calificación de ofertas
En el proceso de contratación para el servicio de corte y reconexión de suministros de energía eléctrica se adjudicó la contratación a un oferente sin que se validen los requisitos solicitados en los TDR y pliegos, respecto al personal técnico mínimo requerido.
Informe No. DPGY-0047-2022
La tercera irregularidad recurrente, con el 11 % de los resultados analizados, tiene que ver con falencias en la evaluación y calificación de las ofertas presentadas por las compañías que participaron en los procesos de contratación que realizó la Cnel.
De acuerdo a las acciones de control, el personal que conformó las diferentes comisiones técnicas no observó ni verificó que las contratistas cumplan con los requerimientos exigidos para los proyectos de construcción de redes subterráneas eléctricas, redes de telecomunicaciones, subestaciones para la distribución del servicio, adquisiciones de conectores para redes preensambladas, equipos técnicos para mediciones, entre otros aspectos.
Las contratistas no sustentaron la experiencia general y específica, de acuerdo con los objetivos de los contratos, como sucedió en la construcción de soterramiento de redes eléctricas y de telecomunicaciones en Bahía de Caráquez, así como en la provisión de bienes para la repotenciación del sistema de gestión centralizada para las mediciones de productos en subestaciones, originando que se contrate con proveedores que no demostraron su capacidad técnica para desarrollar los proyectos.
Tampoco justificaron la experiencia mínima del personal técnico que intervino en la ejecución de trabajos. Por ejemplo, en los contratos para la readecuación e instalación de alumbrado público en Daule, la contratista no presentó el historial laboral, emitido por del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (Iess), como respaldo del cumplimiento de los perfiles profesionales.
Las comisiones habilitaron a proveedores que no demostraron contar con el patrimonio mínimo solicitado, así como no estar inmersos en prohibiciones para contratar en el sector público, como no mantener deudas con el Estado.