La Contraloría General del Estado (CGE) analizó los resultados de las auditorías gubernamentales, aprobadas entre 2016 y 2023, en las cuales se examinaron los procesos llevados a cabo desde 2013 hasta 2022, por los municipios de Cuenca, Esmeraldas, Loja, Santa Elena y Ambato, para delegar la detección, registro, notificación y sanción de infracciones de tránsito a través de la implementación de dispositivos tecnológicos.

Luego de realizar el análisis, categorización y ponderación de los hallazgos de auditoría, se identificaron las principales irregularidades recurrentes en los procesos llevados a cabo por los gobiernos autónomos descentralizados:

1. Incumplimientos de las condiciones contractuales
2. Falencias en la recaudación de recursos
3. Falencias en la elaboración de estudios técnicos, legales, operativos y económicos
4. Otros[1]

1. Incumplimientos de las condiciones contractuales

La implementación y funcionamiento de un mínimo de 10 dispositivos tecnológicos para el control de tránsito no fue cumplida, ocasionando que no se haya ejercido el control en los puntos que carecen de los dispositivos, cuyo fin es disminuir la siniestralidad y mortalidad en Cuenca.

DPA-0030-2021

El 42 % de los hallazgos de auditoría se refieren a incumplimientos de los términos contractuales por parte de los gestores privados a cargo de detectar, registrar, notificar y sancionar infracciones de tránsito a través de dispositivos tecnológicos.

Esta irregularidad se relaciona principalmente con la inobservancia del porcentaje de inversión comprometido por las concesionarias, de los cronogramas de ejecución de los compromisos contractuales y para el traspaso de bienes a favor de las entidades estatales, la gestión de cobranza de multas por contravenciones, el funcionamiento de los sistemas y dispositivos, entre otras.

En el caso de la Empresa Pública Municipal de Movilidad, Tránsito y Transporte de Cuenca (EMOV EP), la Contraloría estableció que en los expedientes no consta documentación que evidencie que el aliado estratégico, contratado en 2018, haya cumplido con las obligaciones sobre la inversión inicial ofertada, por USD 2.6 millones.

La concesionaria no demostró que efectuó inversiones en dispositivos de detección, paneles de aviso, instalación de oficinas, computadoras, cámaras de seguridad, software de control y auto cobro, obras civiles, entre otros rubros requeridos para la prestación del servicio.  Tampoco presentó la nómina del personal necesario para la operación ni evidenció los valores que canceló por concepto de sueldos y beneficios sociales.

Asimismo, el aliado estratégico no implementó el mínimo de 10 dispositivos tecnológicos para el control de tránsito, en el plazo de 360 días señalado en el contrato; no sustentó técnicamente las razones por las que se cambió de ubicación algunos fotoradares y no se colocaron otros, lo que produjo que no se controle el tránsito en los puntos que carecieron de los dispositivos.

El consorcio tampoco realizó la inversión del 5.1 % de los ingresos percibidos en campañas publicitarias, programas o proyectos de educación y seguridad vial, ocasionando que se perjudiquen los intereses institucionales y que no se desarrollen las acciones de concientización a la ciudadanía, previstas para 2019.

Además, se determinó que, entre 2019 y 2020, el consorcio contratado por la EMOV EP no recuperó la cartera vencida, provocando que exista un valor pendiente de cobro por USD 5.1 millones. De acuerdo a la oferta presentada, el consorcio se comprometió a empezar la gestión a los 61 días de vencimiento del plazo de pago de la multa. No obstante, transcurrieron hasta 366 días sin que cumpla esta obligación.

Auditoría comprobó que no se realizaron las actividades de cobranza previstas en el contrato. A través de llamadas telefónicas no se informó a los infractores sobre los días de vencimiento de la multa, ni el punto de pago y tampoco se advirtió sobre los inconvenientes para efectuar trámites vehiculares y el posible proceso coactivo por falta de pago oportuno.

Además, el consorcio no entregó de forma oportuna los informes de la antigüedad de la cartera por cobrar a la EMOV, para que proceda con el trámite de registro de las sanciones e inicie las acciones coactivas correspondientes. Otra problemática fue el registro erróneo de números de placa de los vehículos al generar las citaciones, lo que ocasionó que se den de baja los valores por concepto de sanciones de tránsito.

Por otra parte, entre abril de 2019 y julio de 2020, el 43 % del total de contravenciones fueron rechazadas, pero no se verificaron los motivos de las desestimaciones. Una de las causas fue la distorsión de las imágenes captadas por las cámaras. Al respecto, el equipo auditor comprobó que los equipos estaban ubicados en posiciones inadecuadas, por lo que no se obtuvieron con precisión los datos necesarios para imponer las multas. 

En 2022, EMOV suscribió otra alianza estratégica para la implementación de una plataforma integral de gestión, control y sanción de infracciones de tránsito a través de equipos tecnológicos. En este caso, el aliado privado no cumplió con el cronograma contractual.  

Contraloría analizó nueve de 12 componentes del proyecto. En seis no constó la documentación que evidencie su estado, desarrollo y ejecución dentro de los plazos previstos, pues no se contó con documentos que evidencien el estado de avance o desarrollo. Entre los componentes constan: plataforma de gestión, implementación de señalización horizontal y vertical, socialización e instalación de equipos.

Los incumplimientos de los aliados estratégicos no fueron objetados por los funcionarios públicos responsables de la administración y fiscalización de los contratos, quienes no aplicaron las multas correspondientes, en detrimento de los intereses institucionales y del mejoramiento del sistema vial. 

Al norte del país, la Empresa Pública de Tránsito, Transporte Terrestre y Seguridad Vial de Esmeraldas (ESVIAL), en 2019, suscribió un contrato de delegación del servicio de implementación montaje y mantenimiento de equipos tecnológicos fijos, servicios conexos e implementación de plataforma informática para recaudación, administración y control de las infraestructuras de tránsito.

El informe de auditoría señala que la gestora privada incumplió los compromisos presentados en la oferta de inversión respecto a los bienes que transferiría a la ESVIAL, en las cantidades, costos y plazos establecidos. Por ejemplo, en la adquisición camionetas y motocicletas se constató una diferencia de USD 38.445 entre los valores facturados por los proveedores de la concesionaria y los señalados en el contrato.

Los responsables de bodega no documentaron el ingreso de los vehículos, las motocicletas y un computador. Tampoco se realizó el cambio de propietarios y de dominio de los bienes a favor del municipio de Esmeraldas, para que los transfiera a la ESVIAL, conforme las cláusulas del contrato.

Tampoco se observó el cronograma de entregas, pues siete camionetas y 40 uniformes para los Agentes Civiles de Tránsito no se entregaron en los tiempos determinados. Esto también sucedió con las garantías de fiel cumplimiento y la póliza de responsabilidad civil, cuyas renovaciones y contratación, respectivamente, no se dieron en el tiempo previsto.

Estos incumplimientos ocasionaron que la entidad no cuente con los bienes suficientes para sus operaciones, ni legalice su posesión dentro de los plazos y por los valores establecidos contractualmente.

En 2015, el Municipio de Loja concesionó, por un plazo de cinco años, a una compañía privada el control de tránsito a través del sistema de fotomultas. Una de las cláusulas contractuales señaló que las infracciones captadas por el sistema de cámaras debían ser enviadas a la base de datos de la Agencia Nacional de Tránsito del Ecuador (ANT) y registradas en el Sistema de Ingresos Municipales (GIM) para notificar a los contraventores, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial y su reglamento.

Por delegación de competencia, la compañía estaba obligada a efectuar la citación en el plazo de 72 horas y registrar la infracción en el sistema GIM hasta 5 días término depués de efectuada la citación, situación que no sucedió, pues se comprobó que, entre 2017 y 2018, se registraron 6.643 infracciones, de las cuales 3.505 se ingresaron al sistema después de 9 y hasta 637 días, ocasionando que se impongan multas por USD 162.500 que no fueron canceladas por la operadora.  

A pesar de que las sanciones al contratista por incumplimientos excedieron el 20 % de los ingresos brutos anuales, no se declaró la caducidad del contrato, por lo que la compañía continúo ingresando contravenciones hasta 637 días término, contados a partir de su determinación, lo que afectó la recaudación de ingresos para el municipio.

Los hallazgos de auditoría también indican que los jueces competentes dieron de baja títulos de crédito emitidos por el cabildo, tras las impugnaciones planteadas por los ciudadanos que se consideraron afectados, porque el concesionado no contó con el respaldo legal de ejercer el control del sistema de tránsito, ni con procedimientos aprobados, como ordenanza municipal, reglamento para la determinación de la sanción, registro de datos en el sistema, emisión de los títulos de crédito y recaudación.

En abril de 2014, el municipio de Ambato concesionó el servicio de control de tránsito vehicular por 10 años. La concesionaria incurrió en incumplimientos contractuales relacionados con el funcionamiento del sistema de registro de infracciones, lo cual provocó que la información registrada no sea exacta.

El equipo de control evidenció que la concesionaria no activó en el sistema la bitácora de los cambios realizados a los datos y mantuvo una tabla de registros en la que no se almacenaron las fechas, usuarios y cambios de estado en las infracciones, incumpliendo sus obligaciones contractuales y dificultando las tareas de auditoría.

Además, se identificaron 85.773 infracciones por exceso de velocidad, de las cuales 389 fueron rechazadas debido a errores de digitación, boletas sin coordenadas y vehículos vendidos. Se identificó que los números de placas ingresados diferían de las que constaron en las fotografías y omitieron notificar las infracciones a los nuevos propietarios de los vehículos, luego de que se vendieron, como dispone el Manual de Requisitos para la Emisión de Títulos Habilitantes de Tránsito.

Por otro lado, el fiscalizador y el administrador del contrato rechazaron 227 infracciones fundamentados en los pedidos de los dueños de los vehículos, que justificaron el exceso de velocidad con la presentación de certificados médicos, cambios de límite de velocidad por resoluciones municipales, excesos menores al 1 km/h sobre el máximo fijado y por notificaciones a números de teléfono que no correspondían, sin que estos argumentos hayan sido presentados ante juez competente. Las desestimaciones impidieron que la municipalidad recaude recursos por las infracciones.

El organismo de control observó que la empresa concesionaria inició la operación de un fotosensor sin contar con la autorización de operación y funcionamiento, ni con el derecho de uso de vía. Pese a no tener los permisos correspondientes, la concesionaria captó, confirmó y registró excesos de velocidad en el sistema Axis 4.0 de la ANT, notificándose las contravenciones a los infractores.

Este incumplimiento debió sancionarse con una multa de USD 100.000 a la concesionaria, sin embargo, el administrador del contrato de concesión no comunicó el hecho al alcalde y no se impusieron las sanciones.

2. Falencias en la recaudación de recursos

En Loja, con base a la Resolución 0028A-2016, en cada radar un Policía Municipal de Tránsito entregó la boleta de citación al conductor infractor sin anexar la fotografía o imagen obtenida del medio electrónico o con la tecnología del equipo detector de infracciones, limitando conocer cuál fue la velocidad a la que habría circulado el presunto infractor.

DR4-DPL-ML-AI-0032-2017

El 18 % de los hallazgos de auditoría analizados dan cuenta de falencias en los procesos de gestión de cobranza de las infracciones de tránsito, por parte de las compañías delegadas, así como de las entidades públicas, lo que ocasionó pérdidas económicas y la falta de recursos para invertir en programas de educación sobre seguridad vial y otras actividades que favorezcan a la comunidad.

 En la Empresa Pública Municipal de Movilidad, Tránsito y Transporte de Cuenca (EMOV), el examen especial señala que existieron citaciones por infracciones que no fueron registradas en el sistema de la ANT, aplicando el convenio de interoperabilidad, con el fin de que se bloqueen los procesos de matriculación a nivel nacional de los vehículos vinculados con las contravenciones.

Otros inconvenientes para la recuperación de cartera fue que la EMOV no dispuso de la información necesaria de los infractores, como correos electrónicos o números de teléfono para que el consorcio informe sobre las multas dentro del término de tres días de cometidas las infracciones, por lo que se emitieron citaciones que no fueron notificadas y que se encuentran pendientes de pago.

También se identificaron mensajes de error en el sistema de registro de la EMOV, como “persona no registrada”, “número (sin) placa… no se encuentra ingresada en la base de datos unificada”, “no existe ID infracción ANT”, que impidieron al consorcio emitir las citaciones y los cobros respectivos.

Además, se detectaron 14.782 citaciones que hicieron referencia a un numeral del Código Orgánico Integral Penal (COIP) diferente al de la infracción que se cometió, debido a que no se consideró la normativa vigente al momento de determinar las sanciones.

Entre 2020 y 2021, el Municipio de Esmeraldas y la Empresa Pública Municipal de Seguridad Vial del cantón dejaron de percibir más de USD 174.000 debido a la falta de control en la elaboración de informes diarios, registros e ingresos de las citaciones por parte de los asistentes administrativos y de los agentes civiles de tránsito.

Al sur del país, el alcalde de Loja que actuó entre mayo de 2014 y diciembre de 2016 emitió, reformó y derogó resoluciones para la regulación del control de tránsito, transporte terrestre y seguridad vial sin la aprobación del Consejo Municipal y sin observar los límites de velocidad de rango moderado que establece la Código Orgánico de Organización Territorial (COOTAD) y del Reglamento General para la Aplicación de la Ley Orgánica de Transporte Terrestres, Tránsito y Seguridad Vial.

La administración municipal no definió directrices para el funcionamiento del sistema de fotomultas que se realizó con cinco cámaras fijas y dos móviles, instaladas por la concesionaria a cargo del prestar el servicio.

También se emitieron títulos de crédito sin cumplir el debido proceso referente a la entrega de la fotografía al momento de la citación, impidiendo a los ciudadanos conocer cuál fue la velocidad a la que circulaban, tal como dispone el Reglamento de homologación, uso y validación de sistemas, dispositivos y equipos tecnológicos para detección y notificación de infracciones de tránsito. También se evidenció que se generaron multas fuera de la red vial bajo competencia del cabildo, por más de USD 52.000.

Estas decisiones y omisiones originaron que el juez, mediante sentencia absolutoria, dé de baja títulos de crédito y disponga la devolución de USD 1.6 millones que se cobraron por multas.

3. Falencias en la elaboración de estudios legales, técnicos, operativos y económicos

En Esmeraldas, no se proporcionó evidencia documental de la fase preparatoria y precontractual, ni del acto normativo del órgano competente que facultó y autorizó delegar la prestación de servicios públicos de competencia del GADMCE al gestor privado.

DPE-0013-2022

El 16 % de las irregularidades administrativas detectadas en la gestión de las infracciones de tránsito vehicular se relacionan con falencias en la elaboración de estudios legales, técnicos, operativos y económicos, los cuales debían sustentar la incapacidad técnica de las entidades para prestar el servicio, justificar los montos de inversión, plazos y los porcentajes de participación de las alianzas estratégicas.

En Cuenca, la auditoría señaló que no existió evidencia de un análisis económico y técnico actualizado en el estudio de prefactibilidad, que permita identificar la conveniencia institucional de la alianza estratégica que se suscribió en 2018.

Para el funcionamiento de los fotosensores, los horarios se fijaron sin criterio técnico ni estadístico y no se consideraron “las horas pico” establecidas en el estudio de prefactibilidad, puesto que no se dispuso de análisis que demuestren la ubicación y los horarios de siniestralidad. Tampoco se encontraron documentos que sustenten las estadísticas técnicas y la cantidad de vías con mayor número de siniestros registrados, para determinar el número de dispositivos tecnológicos a contratar.

En la contratación realizada en 2022 por la EMOV, auditoría concluyó que el informe económico fue subjetivo y estuvo incompleto, puesto que no se aplicaron criterios técnicos ni metodologías para identificar, asignar y evaluar riesgos. Únicamente se establecieron ventajas y desventajas, omitiendo el análisis del efecto en diferentes escenarios.

Se definieron costos anuales de operación, sueldos y remuneraciones sin respaldo de proformas, facturas u otros documentos que justifiquen el análisis económico y no se sustentó la cantidad de 29 personas requeridas para prestar el servicio, cuando los términos de referencia indicaban ocho.

Auditoría verificó que en los indicadores de rentabilidad no constó información que justifique los porcentajes de participación del aliado privado y de la entidad. En cuanto al flujo de caja, se efectuaron cálculos para 8 años, lo que no concordó con el periodo de 12 años de inversión inicial. En el aspecto financiero no se incluyó la reinversión en equipos en el sexto año, por USD 7 millones.

Sobre el análisis de riesgos contractuales (regulatorios, de fuerza mayor, de seguros y garantías), riesgos técnicos (de implementación, tecnológicos y de operación), riesgos financieros (inversión y repago) y riesgos comerciales (de demanda y competencia), no se citaron referencias respecto a los criterios o metodología utilizada para la identificación, valoración, mitigación y asignación de riesgos del gestor privado y del público, ni su efecto en los escenarios de participación en la alianza público privada.

Situación similar se presentó en Loja y en Ambato. Los informes de Contraloría observaron que los respectivos concejos municipales no conocieron los informes sobre la falta de capacidad técnica y económica de los municipios para gestionar directamente el servicio de control de tránsito. Tampoco se evidenció la existencia de estudios de prefactibilidad y factibilidad para demostrar la conveniencia de concesionar el servicio.

Respecto a la concesión de delegación del servicio llevado a cabo por la Alcaldía de Esmeraldas en mayo de 2019, en los expedientes no constaron documentos de la fase preparatoria y precontractual del proceso, ni del acto normativo que facultó y autorizó la concesión de servicios públicos de competencia del municipio de esa localidad.

Además, se firmó un adendum del contrato para ejecutar una nueva inversión relacionada con la instalación de fotoradares en intersecciones semafóricas, sin presentar informes técnicos ni estudios previos que justifiquen el acto administrativo.

En Santa Elena, a pesar de existir informes técnicos y económicos del proceso de selección del aliado estratégico, no se establecieron los criterios para la determinación de los costos, el plan de inversiones, los años de duración de los contratos de concesión, métodos de cálculo técnico del porcentaje de participación de los ingresos a recaudar, lo que impidió conocer la conveniencia de ejecutar la concesión para los plazos estimados y la asignación del porcentaje de participación.

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[1] Incluye las irregularidades de bajo impacto, que aparecen entre el 2 y 13 % en la muestra de informes analizados. Esas falencias se presentaron en fase de calificación de ofertas y selección de proveedores, aseguramiento de los recursos, control sobre las operaciones y cambios sin sustento en las condiciones contractuales.

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