La Contraloría General del Estado (CGE) analizó los informes de auditoría gubernamental efectuados a los gobiernos autónomos cantonales de la provincia de Sucumbíos, con el fin de identificar las falencias recurrentes en el uso de los recursos públicos, en los municipios de esa jurisdicción amazónica.

La muestra estuvo conformada por cuatro informes generales, aprobados en 2022 y 2023, en los cuales se examinaron las operaciones relacionadas con la dotación de obra pública que efectuaron, entre enero de 2016 y agosto de 2022, los gobiernos municipales de Lago Agrio, Putumayo, Gonzalo Pizarro y Shushufindi.

Luego de analizar, categorizar y ponderar los hallazgos de auditoría, se establecieron las siguientes falencias recurrentes en la gestión de los recursos por parte de los gobiernos autónomos cantonales:

1. Incumplimiento de las condiciones contractuales
2. Ausencia de estudios definitivos y actualizados
3. Falencias en la selección de contratistas
4. Otros[1]

1. Incumplimiento de las condiciones contractuales

El sistema eléctrico de captación y bombeo de la comunidad Brisas de Cuyabeno no contó con la aprobación de CNEL, debido a que el Fiscalizador Externo no verificó esta condición previa a la ejecución de los trabajos ni vigiló que se instalen todos los tableros de control para el funcionamiento del sistema de bombeo.

DPS-0005-2023

Como resultado del análisis que se efectuó a los exámenes realizados a la dotación de obra pública en los municipios de la provincia de Sucumbíos, se estableció que los incumplimientos de las condiciones contractuales fueron la principal falencia recurrente en la ejecución de los contratos para la construcción de infraestructura para las comunidades, puesto que se presentó en el 32 % de las conclusiones de los exámenes.

En el desarrollo de los trabajos, los contratistas de los gobiernos cantonales no respetaron las especificaciones técnicas establecidas contractualmente, como características de los materiales, plazos, equipos mínimos, cantidad y experiencia del personal, ocasionando que las administraciones realicen desembolsos por obras que no cumplieron las características que garanticen su calidad.

Mejoramiento vial

Los informes de Contraloría evidencian pagos injustificados por la ejecución de obras de mejoramiento vial urbano, como en el caso del contrato suscrito por el municipio de Lago Agrio en 2018. En este caso, se cancelaron las planillas que presentó la contratista sin verificar los trabajos efectivamente ejecutados y que se hayan realizado en función de las especificaciones contractuales.  

En el replanteo y nivelación de calles se consideró una superficie de 109.935,82 m2, sin embargo, no se intervinieron 36.471,65 m2. No se analizó que los rubros de relleno compactado, suministro de tendido presentaron áreas en las que no era posible intervenir, como pozos y sumideros. También se reconoció a la contratista por distancias de transporte de material superiores a los realmente recorridos y por acabados de obra básica, cuyo costo estuvo incluido en las labores de excavación y relleno de suelo. 

En 2017, la alcaldía contrató el asfaltado de 10 tramos de calles urbanas de Nueva Loja. Contraloría evidenció que los jefes de fiscalización, fiscalizadores y administrador del contrato aprobaron planillas de pago sin verificar y comprobar las cantidades y calidad de obra efectivamente ejecutadas.

En el cruce de información entre el acta definitiva y las planillas de avance de cantidades de obra, se observó que no se descontaron las áreas y volúmenes ocupadas por cajas y pozos de revisión, sumideros, jardineras y postes, provocando inexactitud en el pago realizado a la contratista.

Mientras que, en el proyecto de regeneración de la avenida principal de la parroquia el Eno, la contratista no adjuntó los ensayos de laboratorio sobre la rigidez radial, granulometría y resistencia. Esto ocasionó que no se garantice la calidad de los materiales utilizados, valorados en USD 313.600,64.

En cuanto a las obras de mejoramiento vial de calles de Shushufindi, cuyo contrato data de diciembre de 2017, la auditoría señaló que en la ejecución del asfaltado no se cumplieron los espesores establecidos en los planos de diseño de la estructura vial de las calles Río Doch y Av. Secoya, sin embargo, se pagó USD 95.686,83 a la contratista por esos rubros.

Obras para la dotación de agua potable

En las acciones de control que examinaron los proyectos de mejoramiento de los sistemas de agua potable de Putumayo, Gonzalo Pizarro y Shushufindi, también se identificaron incumplimientos en la ejecución de los contratos.

Los equipos de control establecieron que se realizaron desembolsos a las contratistas sin verificar previamente que las actividades se hayan ejecutado según los procedimientos técnicos adecuados y sin exigir la presentación de los resultados de ensayos de laboratorio sobre la calidad de los trabajos.

En el cantón Gonzalo Pizarro se evidenció que luego de la recepción provisional de la obra a favor de la comunidad Playas del Río Coca, la contratista no efectuó el mantenimiento rutinario y vigilancia de la planta de tratamiento de agua, como consta en los pliegos del proceso, con el fin de constatar el cumplimiento de las características establecidas en el capítulo de “potabilización del agua” de las disposiciones emitidas por el Instituto Ecuatoriano de Normalización INEC.

En Shushufindi, la tubería instalada para el mejoramiento del sistema de agua potable para la población de “11 de Julio” no contó con la protección mínima, dado que la contratista no cumplió con los parámetros establecidos en los planos sobre los trabajos de espesor de arena, lo que comprometió la vida útil de la obra.

También se determinó que el fiscalizador externo no se aseguró que la construcción de las conexiones domiciliarias concuerde con los planos y que la contratista instale los accesorios solicitados, pues se comprobó que se utilizaron materiales no contemplados para las acometidas domiciliarias. Tampoco se exigió la corrección de la instalación de los medidores acorde a los diseños del proyecto. Los trabajos defectuosos impidieron el mantenimiento de las redes internas de cada domicilio.

Obras de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales

Respecto a la ampliación del colector 9 San Francisco, para el mejoramiento de alcantarillado sanitario de Shushufindi, auditoría verificó que las labores de excavación a máquina en zanja, generaron mayor volumen de relleno y provocaron un incremento de cantidades en los rubros de relleno y desalojo de material. 

La contratista cobró por el sobre acarreo de material de excavación con excavadora sin justificar su ejecución, pues el desalojo del material se realizó directamente a las volquetas. El fiscalizador de la obra no controló en campo la actividad ni alertó al administrador del contrato para garantizar que el pago se adecúe a la realidad de la obra ejecutada.

Previo a la recepción definitiva de la obra, la contratista no presentó el manual de mantenimiento de los bienes, por lo que el director de Agua Potable y Alcantarillado no contó ni elaboró el manual interno para las operaciones, produciendo el colapso en el sistema de descargos constantes del efluente líquido no tratado al lecho del río Shushufindi.

En este proyecto también se constató que, para instalar tuberías con diámetros inferiores de 200, 250 y 300 mm, se realizaron excavaciones en taludes sin cumplir las características estipuladas. La contratista utilizó entibados en los cortes sobre las zanjas, por lo que se produjo mayor volumen de relleno y, consecuentemente, el incremento de cantidades en varios rubros.

En la recuperación de lechos de tratamiento del pantano artificial seco San Francisco, bajo la administración del cabildo de Shushufindi, no se cumplió con el espesor del material filtrante requerido, provocando que los trabajos no aseguren el tiempo de vida útil de la obra y la capacidad de retención de sólidos para el tratamiento de aguas residuales.

En la construcción del sistema de alcantarillado sanitario de La Victoria, de la misma localidad, cuyo contrato se suscribió en 2016, se ejecutó el relleno con material de mejoramiento distinto a la establecido, debido que la contratista incrementó las cantidades de obra sin justificación técnica ni autorización del material colocado en la vía de ingreso.

Asimismo, para la ejecución de la plataforma de camino y alcantarillado de las calles Pichincha, San Antonio, Tungurahua, Napo, Loja, Calle 12, Esmeraldas, Guayaquil y Bolívar del cantón Lago Agrio, se pagó a la contratista por un factor de esponjamiento que no fue justificado con ensayos de laboratorio y por excavaciones realizadas para la colocación de tuberías con anchos superiores a los indicados en la Norma del Instituto Ecuatoriano de Normalización INEN y de la Organización de Normas Internacional ASTM D2321.

Construcción de espacios para la comunidad

Contraloría señaló que el consultor contratado para obtener el estudio de factibilidad y diseños definitivos del “Centro de atención integral de responsabilidad social y solidario municipal de Shushufindi”, no entregó los productos objeto del contrato, como estudios geotécnicos, diseños estructurales, planos constructivos y cálculos.

Asimismo, la contratista encargada de la construcción del estadio para la ciudad de Shushufindi incumplió las características técnicas estipuladas. Durante las inspecciones se observó corrosión en los elementos estructurales, como vigas y conexiones de los nudos, provocado por micro fisuras en losa y filtraciones en la parte interna de las gradas.

Mientras que, en las unidades educativas de la ciudad de Putumayo, ubicadas en las comunidades de Silvayacu, El Rosario, Sansahuari y Unión Orense, se constataron desprendimientos de hormigón por deficiencias en trabajos de masillado de losa. También se observaron fisuras, aparición de hongos en las paredes internas y externas, pues no se controlaron las labores de enlucido vertical, empaste y pintura.

Particularmente, en la Unidad Educativa del Milenio San Miguel de Putumayo, no se cumplió con el diseño sismo resistente establecido en la Norma Ecuatoriana de Construcción para la edificación de las columnas de la cubierta metálica de la cancha de uso múltiple. La estructura no cuenta con un factor de seguridad confiable, técnicamente determinado, limitando la capacidad de resistencia ante momentos de flexión y empujes sísmicos.

En otro contrato, para la iluminación artística, pintura de pasamanos y juntas de dilatación del puente sobre el río Aguarico, a cargo del municipio de Lago Agrio, suscrito en 2020, el alcalde resolvió la terminación unilateral del contrato, debido a que la contratista no cumplió con el cronograma establecido.

Las inspecciones de campo dieron cuenta que varios materiales y equipos no funcionaron de manera correcta, que no se efectuaron las correcciones sobre pintura sintética en pasamanos peatonal y vehicular solicitadas por el fiscalizador, y que la contratista no elaboró el acta de recepción provisional con la Corporación Nacional de Electricidad (CNEL) para que se energice la obra y se instalen los medidores.

2. Ausencia de estudios definitivos y actualizados

Los pliegos del contrato para el Mejoramiento del sistema vial urbano de Lago Agrio incluyeron marcas de materiales con especificaciones técnicas incompletas.

DPS-0011-2022

El 16 % de los hallazgos de auditoría analizados advierten que las obras contratadas en los municipios examinados se ejecutaron sin planos y diseños actualizados, estudios de suelos, levantamientos topográficos, especificaciones técnicas, declaratorias de utilidad pública de los terrenos a intervenir.

Construcción de espacios para la comunidad

Un examen especial confirma que el contrato suscrito 2017 para la construcción de la “I etapa del mercado de productos de la zona de Nueva Loja”, a cargo del municipio de Lago Agrio, se realizó sin estudios y diseños completos, definitivos y actualizados, comprometiendo el funcionamiento óptimo del proyecto.

Los hallazgos detallan que el Director de Gestión de Planificación y Ordenamiento Territorial no verificó que los estudios preliminares contengan el levantamiento topográfico, estudios de suelo, diseño hidráulico y calculo estructural del colector. El funcionario tampoco consideró la necesidad de rellenar totalmente el terreno donde se desarrollarían los trabajos, dado que no se incluyó este particular en los informes previos.

Entre otras obras examinadas consta la “Primera etapa de la construcción del parque recreativo en el barrio El Jardín”, ubicado al sur de la ciudad. El proyecto incluyó la construcción de cuatro canchas (una de indor, otra de básquet y dos de vóley), un bar, baterías sanitarias, una visera para parada de bus, juegos infantiles, zona de parqueo, caminerías y jardineras.

Se verificó que la fase preparatoria no contó con el levantamiento topográfico e incluyó trabajos sin especificar las características mecánicas de los suelos y de la superficie del terreno, provocando que se paralice la obra durante su ejecución. 

Asimismo, en la construcción del espacio recreacional de La Juventud, ubicado en el sector oeste de Lago Agrio, el contrato suscrito en 2018 se ejecutó sin que el área a intervenir estuviera habilitada para ejecutar el proyecto. Entre los espacios a implementar constaron: pista de skate, piscina infantil, juegos acuáticos, arbolado urbano alrededor, construcción de cajas para acometidas eléctricas, sanitarias y pluviales.

Los hallazgos de auditoría indican que no se observó la falta de permisos ambientales, ni se realizó el relleno y drenaje de la plataforma previo al inicio de la obra. Tampoco se dispuso la administración directa del canal abierto para el drenaje de aguas lluvias, así como otros aspectos técnicos que debían realizarse en la fase anterior al proceso de contratación, ocasionando que se paralice la ejecución del parque por 713 días.

En 2020, la alcaldía de Lago Agrio contrató la iluminación artística y otras labores para el puente del Río Aguarico. Al respecto, auditoría evidenció que el alcalde de ese entonces aprobó los pliegos y dio inicio al proceso de contratación sin prever que el proyecto eléctrico no contó con los estudios, diseños y planos, aprobados por parte de CNEL EP.

En la construcción del polideportivo y de graderías en el “Estadio de la Unidad Educativa Nacional Napo”, localizado en Lago Agrio, las obras no contemplaron, entre otros aspectos técnicos, recomendaciones para el tipo de cimentación y la capacidad portante base para el diseño de los elementos estructurales.

Mientras que, en la escuela Nelson Estupiñán Bass de Shushufindi, el diseño de los elementos de hormigón armado para la cubierta de la cancha de uso múltiple no fue elaborado bajo los parámetros sismo resistentes establecidos en la Norma Ecuatoriana de Construcción, impidiendo garantizar condiciones mínimas de seguridad en la obra presupuestada en USD 83.025,21.

Obras de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales

En diciembre del 2017 se dispuso la ampliación de los sistemas de alcantarillado sanitario y construcción de una planta de tratamiento de aguas servidas para varios barrios de Lago Agrio, a pesar de que la obra que no contó con el detalle de las características del terreno para el establecimiento de las estructuras.

Auditoría señala que los estudios técnicos presentaron inconsistencias, por lo que estos no fueron aplicables en el desarrollo del proyecto. Por ejemplo, el diseño del tratamiento de agua residual no se incluyó el diagrama de flujo de las plantas de tratamiento, la ubicación y diseño de desarenador, los lechos de secado de lodos, la laguna de estabilización, elementos que permiten garantizar el tratamiento físico, químico y biológico.  

La entidad no efectuó el proceso de participación social para la difusión del proyecto sobre las medidas de prevención y mitigación ambiental, ni contó con la declaratoria de utilidad pública de las zonas donde se ubicaron las plantas de tratamiento instaladas en los barrios la Libertad, 22 de Agosto y en la parroquia Pacayacu.

En otra obra se determinó que los documentos del proyecto de recuperación de lechos de tratamiento del pantano artificial seco San Francisco, a cargo de la alcaldía de Shushufindi, no incluyeron estudios de mercado, y que las especificaciones técnicas no detallaron el procedimiento de trabajo, forma de pago, mano de obra, equipos y materiales a utilizar, dificultando la labor de control de la fiscalización.

Mejoramiento vial

En la regeneración de la avenida principal de la parroquia el Eno, de Lago Agrio, Contraloría constató que existieron errores en la etapa preparatoria pues, además de no contar con estudios y diseños definitivos, los trabajos de desalojo y excavación incluyeron mano de obra y equipo que no tenían relación con el movimiento de tierras.  

El mejoramiento vial del área urbana de Shushufindi, que inició con la firma del contrato en 2017, se realizó sin contar con datos técnicos para el control, verificación y determinación del espesor del relleno requerido para las vías nuevas, por lo que no se detectó que la vía Río Doch carecía de alcantarillado pluvial (agua de lluvia).

3. Falencias en la selección de contratistas

Se habilitaron ofertas que no presentaron información acorde a los parámetros de experiencia general y específica mínima requeridos por la entidad, ni presentaron la documentación solicitada en la etapa de convalidación de errores.

DPS-0001-2023

Los informes de auditoría que formaron parte de la muestra indican una recurrencia del 12 % respecto a anomalías administrativas en la fase de calificación de ofertas y selección de contratistas, proceso a cargo de funcionarios públicos a través de la conformación de comisiones técnicas de selección. Contraloría afirma que estas irregularidades afectan los principios de contratación pública, participación, legalidad, trato justo e igualdad.

Entre 2017 y 2018, el municipio de Shushufindi emitió resoluciones para iniciar los procesos de contratación de la ampliación y mejoramiento del sistema de alcantarillado sanitario - colector 9 San Francisco, regeneración urbana calle Siona y recuperación de lechos de tratamiento del pantano artificial seco San Francisco.

La acción de control indica que los integrantes de las comisiones técnicas no verificaron ni detectaron que las ofertas no presentaron información acorde a los parámetros de experiencia general y específica mínima requeridas.

En el proceso de contratación de trabajos en el colector 9 San Francisco, el oferente no sustentó el monto mínimo requerido; se calificó a un oferente que no presentó las mejores condiciones económicas para realizar las labores en el pantano seco San Francisco; y se adjudicó la regeneración urbana a una empresa que no presentó la información requerida en la etapa de convalidación de errores, lo cual se estipulaba como motivo de rechazo de la oferta.

El informe del organismo de control, que abarcó las operaciones administrativas de la alcaldía de Lago Agrio, periodo 2017 - 2021, refleja también inconsistencias relacionadas con la experiencia solicitada a los participantes sobre el personal técnico interviniente en los proyectos.

Por ejemplo, para la construcción del sistema de alcantarillado para tres barrios de la localidad y el mejoramiento de las estaciones de bombeo de la parroquia Pacayacu, la comisión de selección no observó que el personal técnico clave no cumplió con la titulación académica y tiempo de experiencia solicitados.

Esta recurrencia se detectó también el proceso de contratación para el mejoramiento del sistema vial urbano del cantón, en el que se calificó, habilitó y se recomendó la adjudicación de la obra a un oferente, cuyos profesionales propuestos -un ingeniero en seguridad industrial y un topógrafo- no acreditaron los 10 años de experiencia establecidos en los pliegos. 

Auditoría indica que la comisión técnica de selección designada para elegir la consultora que elaboraría el plan de uso y gestión de suelos del cantón, habilitó cuatro de siete ofertas presentadas con errores de calificación que afectó la participación de una de ellas. Mientras que las otras dos no cumplieron con el parámetro de equipos o instrumentos disponibles.

No obstante, se recomendó al alcalde la adjudicación del contrato por USD 206.111,64 al oferente que no presentó documentación que respalde el compromiso de arrendamiento u opción de compra para acreditar la disponibilidad de computadoras portátiles, impresoras y camioneta. Las falencias en la calificación ocasionaron que la consultora contratada no garantice las mejores condiciones técnicas para el proyecto.

De igual manera se contrató el mantenimiento del parque ecológico recreacional “La Perla” al oferente que no cumplió con la integridad de la oferta al no incluir el detalle valorado de los aportes de cada miembro del consorcio.

De acuerdo al análisis de auditoría, en 2018 se contrató el mejoramiento integral del espacio público, recreativo de los barrios centrales de Nueva Loja, aunque la oferta adjudicada incluyó, sin justificación, el uso de materiales de construcción y la utilización de una concretera, y excluyó la alisadora de pisos solicitada como equipo mínimo. Esto provocó que se entregue el proyecto a un contratista que presentó deficiencias en la estructuración del análisis de precios unitarios.

[1] Incluye 11 falencias, cuya recurrencia varía entre el 1 % y el 7 %, como: cambios sin sustento en las condiciones contractuales, falencias en el aseguramiento de los recursos, en la elaboración de especificaciones técnicas, en la publicidad de la información, en la recepción de obras, en la transferencia de recursos, en el control sobre las operaciones, inadecuada planificación de las operaciones, incumplimiento de las obligaciones de la entidad contratante, de la normativa ambiental y de recomendaciones.