REVISTA DE LA CONTRALORÍA 138 Quito, junio 2019
Control de recursos estatales entregados a organizaciones políticas
Frente a las denuncias efectuadas sobre posibles financiamientos ilegales al movimiento Alianza País, se ha iniciado el examen especial al proceso de control de cuentas de esta organización política, para determinar si se revisó el monto y origen de los fondos privados provenientes de sus afiliados y simpatizantes, así como determinar si el proceso de control de cuentas se realizó de conformidad con la normativa aplicable al caso. La calidad de la democracia se correlaciona con el respeto al marco constitucional y jurídico, desde el cual se establecen las pautas del accionar institucional estatal y el de los ciudadanos. La Constitución de la República señala que la Contraloría General del Estado es el organismo técnico autónomo “encargado del control de la utilización de los recursos estatales, y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos”. La institución debe evaluar si el capital estatal fue empleado en apego a los principios de “legalidad, responsabilidad financiera, transparencia, economía, eficiencia y eficacia, junto con los criterios de equidad y ética”, previstos también en la Constitución. Sin embargo, el texto constitucional representa un marco general de principios que requiere desarrollo. Para esto se dispone la estructura legal, en la que las leyes orgánicas, reglamentos, normas generales, etc., se redactan para que la doctrina constitucional sea aplicable en lo cotidiano. El funcionamiento y regulación del sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado se prescribe en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. Allí se define a la auditoría gubernamental como un sistema integrado de asesoría, asistencia y prevención de riesgos, que incluye el examen y evaluación de la gestión financiera, administrativa, operativa y medio ambiental, a quienes dispongan de recursos públicos. ﷯ Tal como se señaló antes, la Contraloría está facultada a observar la utilización de los recursos del Estado, aunque su administración se haya transferido a entidades que no pertenecen al sector público. Entre ellas constan, por ejemplo, fundaciones, sociedades civiles, compañías mercantiles y las organizaciones políticas. A través del Reglamento para la asignación del Fondo Partidario Permanente, el Consejo Nacional Electoral (CNE) regula los procedimientos y requisitos para que los partidos y movimientos políticos reciban financiamiento público para su funcionamiento. Los recursos públicos no pierden esta calidad al ser administrados por entidades de derecho privado. La Constitución establece que el Consejo Nacional Electoral tiene el mandato constitucional de controlar la propaganda y el gasto electoral, conocer y resolver sobre las cuentas que presenten las organizaciones políticas y los candidatos, de igual manera debe ejecutar, administrar y controlar el financiamiento estatal de las campañas electorales y el fondo para las organizaciones políticas.
Ley Orgánica Electoral o Código de la Democracia, art. 355. Las organizaciones políticas podrán recibir financiamiento público cuando obtengan: 1. El cuatro por ciento de los votos válidos en dos elecciones pluripersonales consecutivas a nivel nacional; o, 2. Al menos tres representantes a la Asamblea Nacional; o, 3. El ocho por ciento de alcaldías; o, 4. Por lo menos un concejal o concejala en cada uno de, al menos, el diez por ciento de los cantones del país.
El Código de la Democracia también señala las actividades en las cuales las organizaciones políticas pueden emplear los recursos del Fondo. Establece que estos deben destinarse exclusivamente para propiciar actividades de formación, publicaciones, capacitación e investigación, así como para garantizar la marcha institucional. Para la administración de los recursos, los partidos y movimientos políticos deben designar a un responsable económico, quien tendrá la obligación de llevar los registros contables, de acuerdo a las normas ecuatorianas de contabilidad vigentes. Los documentos de respaldo de todas las operaciones deberán conservarse durante 10 años. Las organizaciones deberán presentar al CNE un informe anual sobre la utilización de los recursos públicos asignados y la Contraloría General del Estado podrá iniciar, por petición del Consejo o de oficio, acciones de control sobre el manejo del fondo. Estos aspectos legales permiten comprender el porqué de las auditorías que se han efectuado al uso de los recursos transferidos por el CNE a las estructuras partidistas, así como las sanciones impuestas al identificarse irregularidades durante los exámenes especiales. Al respecto, la Contraloría ha efectuado 3 auditorías a la utilización del fondo Partidario Permanente. Los partidos políticos, cuyas operaciones con recursos públicos se analizaron técnicamente, fueron: Alianza País, Partido Sociedad Patriótica, Partido Social Cristiano, PRIAN, el Movimiento Popular Democrático, Pachakutik e Izquierda Democrática. Los informes (DAAC-0226-2015, DAAC-0016-2017 y DNA1-0040-2018) relatan incumplimientos legales de distinto matiz. En algunos casos, los partidos no cumplieron con su obligación de presentar información financiera completa al CNE y dentro del plazo establecido de 90 días. Tampoco se implementaron sistemas de control interno que garanticen el uso y contabilización de los rubros y se identificaron desembolsos que no tuvieron relación con el objeto del Fondo. Por ejemplo, se pagaron préstamos de militantes de los partidos políticos o se efectuaron transferencias a sus cuentas particulares, sin que se justifique la legalidad de estos actos. Otros gastos incluyeron hospedajes, licores, lavado de ropa, consultas médicas, ecografías, histerectomías, arreglos florales, comida de perro, gastos en mantenimiento de vehículos y varias adquisiciones no ajustadas a las normas. Ante estos hallazgos, la Contraloría estableció sanciones civiles y administrativas en contra de las personas que incumplieron su obligación de actuar en apego a la reglamentación, en el uso de los bienes y recursos del Estado. Además, como resultado de estas auditorías, se enviaron a la Fiscalía 5 informes con indicios penales, para que continúe con el trámite legal respectivo. El Estado, a través de la función Electoral, también tiene la obligación de financiar las campañas propagandísticas en prensa escrita, radio, televisión y vallas publicitarias de las organizaciones que presenten candidaturas en los procesos electorales. En consecuencia, los partidos no pueden contratar publicidad en medios de comunicación para sus candidatos u organizaciones. Este instrumento se creó con el objetivo de garantizar igualdad de oportunidad para los candidatos y organizaciones políticas inscritas por el CNE y que participan en lides electorales. Todos cuentan con la misma cantidad de minutos en radio y televisión, así como el mismo espacio para promocionar sus propuestas en los periódicos y revistas del país. En la actualidad se efectúan dos exámenes a la utilización del Fondo Partidario, uno a Alianza País, que incluye el manejo del Fondo de Promoción Electoral, y otro al Partido Socialista Frente Amplio. La obligación de controlar el financiamiento privado El Código de la Democracia, en su artículo 211, encarga al CNE el control, fiscalización y realización de exámenes de cuentas, en lo relativo al monto, origen y destino de los recursos que se utilicen en las campañas electorales. El patrimonio de los partidos puede nutrirse de las contribuciones periódicas de los afiliados, así como de las actividades de autogestión y por rentas ocasionales generadas de inversiones o donaciones. Están expresamente prohibidas las contribuciones anónimas, de empresas estatales, de concesionarios de obras o servicios públicos, congregaciones religiosas, de contratistas del Estado y de entidades extranjeras. Como se ha señalado, la Contraloría debe examinar, verificar y evaluar las gestiones administrativa, financiera, operativa y medioambiental de las instituciones del Estado y la actuación de sus servidores, quienes deben responsabilizarse por sus actos u omisiones y rendir cuentas periódicamente. Este marco legal faculta al organismo de control para iniciar auditorías sobre la utilización de los recursos del erario asignados a las organizaciones políticas, a través del Fondo Partidario Permanente y del Fondo de Promoción Electoral. Pero, también permite que la institución examine el cumplimiento de las obligaciones señaladas en la Constitución y las leyes por parte de los funcionarios. En cuanto al control de las cuentas, que debe efectuar el Consejo Nacional Electoral sobre los aportes privados de todas las organizaciones políticas, la entidad fiscalizadora observará la aplicación correcta y oportuna de los procedimientos administrativos, definidos para determinar que los ingresos declarados por los partidos y movimientos políticos fueron lícitos, en concordancia con lo que establece el Código de la Democracia.